Radu Dudău: Resursele minerale, între “blestem” și “binecuvântare”

radu-dudau-300x191Autor: Radu Dudău

Hotărâtoare pentru calitatea administrării resurselor minerale este buna guvernanță: guvernarea eficientă, combaterea corupției, calitatea reglementărilor, participarea și consultarea democratică, domnia legii.

La sfârșitul anilor 1980, specialiștii în eco­nomia dezvoltării au observat cu sur­prin­dere că, după decenii de exploatare a re­sur­selor minerale, țările bogate în resurse ale Africii nu doar că nu s-au dezvoltat potrivit aștep­tă­ri­lor, ci și-au și acutizat pro­blemele de corupție și sub­dez­vol­tare. În același timp, țările sărace în resurse ale Asiei de Sud-Est avuseseră o creștere economică ro­bus­tă. În 2000, jumătate din­tre membrii OPEC erau în­tr-o situație economică mai proastă decât în 1970.

A devenit astfel influentă o paradoxală ge­neralizare: cu cât mai abundente sunt re­sursele minerale (în special petrol) extrase de un stat, cu atât mai mică e creșterea sa economică și mai precară starea ins­ti­tu­țiilor sale. Resursele ar fi atunci mai de­gra­bă un blestem decât o binecuvântare pen­tru țările care le de­țin. Să luăm exemplul Nigeriei, cel mai ma­re producător de țiței al Africii: din 1960, de la câștigarea in­dependenței, până în 2000, a exportat ți­ței în valoare de 350 miliarde de dolari. To­tuși, între 1970 și 2000, rata sărăciei s-a dublat, de la 36% la 70%. Tendința a fost aceeași în multe alte state: boom-ul in­dustriilor extractive a alimentat elite ren­tiere, structuri biro­cra­tice supra­di­men­sio­nate și conflicte sociale violente. Fe­no­me­nul a fost descris ca „bles­tem al re­sur­selor“ (resource curse) de Richard Auty și ca „paradox al bel­șu­gului“ (paradox of the plenty) de Terry Lynn Karl.

Economic, cauzele sunt „boala olandeză“ și volatilitatea pre­țului resurselor minerale. Boala olandeză (Dutch Disease, nume legat de dificultățile ma­croe­co­no­mice ale sectorului manufacturier olandez în anii 1960 și `70, după descoperirile de ga­ze din Marea Nordului) se referă la apre­cierea monedei naționale, ca urmare a creșterii rapide a veniturilor publice prin exportul de materii prime minerale, cu efectul reducerii competitivității în restul economiei. Volatilitatea prețului resurselor este un risc de prim ordin pentru gu­vernele care, în vremuri de boom al ex­porturilor, se angajează în cheltuieli vaste – de exemplu, „proiecte de mândrie na­țională“, ineficiente economic, sau ample subsidii, ca subvenționarea prețului com­bustibililor – garantând credite cu pro­duc­ția viitoare.

Însă, cercetat mai atent, acest tablou sum­bru se dovedește a fi incomplet. Există, evident, țări în care exploatarea resurselor minerale e administrată responsabil și efi­cient. Norvegia, Canada, Australia, SUA sau Marea Britanie sunt, fără doar și poa­te, astfel de cazuri. Dar nu doar state pu­ternic industrializate sunt pe această listă, ci și unele emergente, precum Chile sau Botswana. Așa cum arată Daniel Kauf­mann, conform indicatorilor internaționali de guvernanță ai Băncii Mondiale (World­wide Governance Indicators), unele țări bo­gate în resurse minerale, dar cu nivel de venit scăzut (ca Liberia sau Sierra Le­o­ne) sau mediu (ca Ghana, Indonezia, Na­mibia sau Columbia) și-au îmbunătățit „sco­­rul“ de guvernanță în ultimii 10 ani, în vreme ce acesta a coborât pentru Azer­baidjan, Venezuela, Mauritania și Zim­ba­bwe. Paul Collier observă și că, în com­pa­ra­ție cu statele sărace în re­surse, cele bogate în re­sur­se tind să aibă infra­struc­tură mai dezvoltată și ser­vicii medicale și de edu­ca­ție mai performante, la ni­ve­luri comparabile de ve­nit.

Studiile recente arată că bles­­temul resurselor este un fe­nomen datat, de­clan­șat de valul de naționalizări din in­dustria petrolului la în­ce­putul anilor 1970. Până atunci, re­zer­vele, producția și comerțul inter­na­țional cu ți­ței fuseseră controlate de cele „Șapte su­rori“ – marile companii petroliere ale lu­mii. Na­țio­na­li­zarea activelor petroliere în aproa­pe toată lumea în curs de dez­vol­tare a adus repede venituri enorme gu­ver­nelor ace­lor state. Cererea de țiței era mai mare de­cât oferta iar nou înființatele com­panii pe­troliere na­ționale s-au coor­donat prin in­ter­mediul OPEC pentru a obține creș­terea prețului. Pe de altă par­te, pră­bu­șirea me­ca­nismului ratelor fixe de schimb valutar (parte a sis­temului Bretton Woods) și de­za­gregarea ti­parelor de co­merț global con­tro­late de ce­le Șapte surori au dus la vo­la­ti­li­tatea pre­țurilor și, im­plicit, a veniturilor.

Situația este sugestiv descrisă de Michael Ross în recenta sa carte, The Oil Curse (2012):„Revoluționarea piețelor de energie a fă­cut guvernele bogate în petrol mai mari, mai bogate și mai puternice decât și-ar fi imaginat vreodată. Dar, pentru ce­tă­țenii lor, rezultatele au fost adesea de­zastruoase. Puterea deținută odată de cor­porațiile străine a trecut în mâinile gu­vernelor, făcând mai ușor pentru li­deri să reprime opoziția și să reziste pre­siunilor democratice. Minoritățile etnice din regiunile producătoare de petrol au pornit lupta armată pentru o parte mai mare din veniturile guvernamentale. Mai mult, în multe state, tsunamiul ve­ni­turilor a generat noi locuri de muncă pen­tru bărbați, dar nu și pentru femei“.

Deși are o industrie extractivă mai veche de un secol, România nu are obiș­nuința consultărilor democratice privind oportunitatea proiectelor de exploatare a resurselor.

O tendință a ultimilor 20 de ani a fost in­trarea unui număr crescând de țări sărace în rândul producătorilor de petrol. La mijlocul anilor 2000, Azerbaidjan, Belize, Brazilia, Ciad, Guineea Ecuatorială, Mau­ri­tania, Mozambic și Timor-Leste au devenit exportatoare, iar trendul va continua prin includerea mai multor țări africane. Or, tocmai țările cu un nivel de venit scăzut și mediu sunt cele mai susceptibile a fi afec­tate de blestemul resurselor. Într-adevăr, sunt două categorii de state predispuse la blestemul resurselor: cele autoritariste, în care veniturile din industria extractivă ofe­ră regimurilor politice mijloace ample de a se menține la putere; și cele cu venituri scăzute, în care distorsiunile macro­eco­nomice ale dependenței de resurse sunt cele mai devastatoare.

Dar blestemul resurselor nu e nici­decum o fatalitate. Feno­menul este astăzi mai bine în­țeles în determinările sale eco­nomice și politice. Aspectul eco­nomic al tezei blestemului resurselor e reformulat în termeni mai moderați: țările bogate în resurse minerale nu tind să aibă creștere economică mai mică decât cele sărace în resurse, ci mai volatilă și sub­op­timală – adică mai mică decât cea an­ti­ci­pată. Apoi, este dovedită importanța struc­turii proprietății în industria extractivă: după cum arată Pauline Jones, efectele de tipul blestemului resurselor sunt pre­pon­de­rente în țările în care statul deține co­vârșitor dreptul de a dezvolta resursele și controlul managementului lor.

Au fost create și testate cu succes me­ca­nisme contra-ciclice, de tipul fondurilor suverane – de stabilizare sau pentru „ge­ne­rațiile următoare“ –, care și-au probat eficiența în a limita cheltuielile publice în perioadele de preț ridicat și a le menține când prețurile sunt joase. Dar, în mod ironic, astfel de instituții funcționează efi­cient tocmai în statele cu guvernanță bu­nă. Altminteri, sub control democratic scăzut, ele nu sunt decât rezerve de bani la discreția guvernanților. De exemplu, sub Hugo Chavez, Fondul de Investiții Ve­nezuelan a fost frecvent o sursă de cash pentru subvenționarea companiilor de elec­tricitate.

Hotărâtoare pentru calitatea administrării resurselor minerale este buna guvernanță: guvernarea eficientă, combaterea co­ru­p­ției, calitatea reglementărilor, par­ti­ci­parea și consultarea democratică, domnia legii. Organizațiile internaționale au de­ve­nit aten­te la riscuri și promovează po­li­ticile de creștere a transparenței și res­pon­sabilității în managementul resurselor. Ins­tituțiile financiare internaționale (Banca Mondială și FMI), ONG-uri (Global Wit­ness sau Re­venue Watch) și inițiative mix­te ale gu­vernelor și corporațiilor (precum Extrac­tive Industries Transparency Initia­tive) susțin reformarea industriilor extrac­tive.

Care sunt atunci perspectivele Ro­mâniei? Țara noastră este astăzi un producător marginal de pe­trol. Promițătoare pentru dez­voltarea unor noi surse de gaze naturale sunt offshore-ul Mării Negre și zăcămintele de argile gazeifere. Aceste di­recții nu au însă potențialul de a genera un val masiv și destabilizator de venituri publice.

Controlul managementului resurselor (ma­joritar privat) și regimul fiscal în sectorul pe­trolului nu sunt de natură a per­ma­nentiza „elite prădătoare“ – cu toate că fe­­­nomenul „băieților deștepți“ care pa­ra­zi­tează industria energetică e tot o formă de extragere de rentă, dar una derivată. Apoi, România a cunoscut conflicte so­cia­le vio­lente în anii 1990, dar ele nu au avut ca miză controlul resurselor. În fine, R­o­mâ­nia dispune de expertiză tehnică bo­gată, iar managementul resurselor se află sub o rețea densă de reglementări na­țio­nale și eu­ropene.

Dar, deși are o industrie extractivă mai veche de un secol, România nu are obiș­nuința consultărilor democratice privind oportunitatea proiectelor de exploatare a resurselor. Încrederea în intențiile și ca­pacitatea statului de a apăra interesul pu­blic este scăzută, ceea ce radicalizează po­zițiile, atunci când se discută costurile și câștigurile proiectelor extractive. Pro­tes­tele și discuțiile publice din ultimele luni sunt doar începutul unui proces de învă­țare, în care societatea își articulează punc­tele de vedere și mecanismele de infor­mare, comunicare și reprezentare.

Trăgând linie, România nu e amenințată în mod serios de un blestem al resurselor, deși capacitatea guvernanților de a lua de­cizii proaste nu trebuie niciodată sube­sti­mată. Pe de altă parte, perspectiva bine­cu­vântării resurselor este mai distantă și presupune un efort durabil de recâștigare a încrederii publice în actul de guvernare. Se cere transparență și responsabilitate, dar și crearea unei culturi a negocierii in­formate și a binelui comun.